拋開黨派偏見，其根本原因是顯而易見的：這是民進黨控制的「行政院」與國眾兩黨聯盟在「立法院」的權力鬥爭不斷升級的結果。
不幸的是，台灣似乎又回到了陳水扁時代的黨派衝突模式，而現在的政治體系的表現似乎也未勝過當年。在過去的一年裡，這場鬥爭在三個不同的領域中展開：監督與調查、權力分立和預算。
本文譯自祁凱立博士部落格文章
https://www.kharistempleman.com/blog/taiwan-is-on-the-verge-of-a-constitutional-crisis
12月20日，在一片叫喊聲、推擠、肢體衝突和家具損壞的狼藉中，台灣在野黨多數控制的立法院以舉手表決的方式通過了三項有爭議的法案，這些法案有可能削弱台灣政府。第一項是提高罷免民選官員的門檻。第二項法案要求憲法法庭審理憲法案件時必須有2/3的法定人數，並規定了宣布不合憲的絕對多數門檻。第三項法案改變了中央和地方的財務劃分方式，將政府收入的40%分配給地方政府（大部分由國民黨控制），而這一比例從25%上升至40%，而民進黨控制的中央政府則因此受損。
四天後，立法院同樣的在野黨多數票否決了賴總統提名的7名大法官，導致大法官人數只剩下8名，無法滿足審理案件的新法定人數要求。現在它實際上已陷入癱瘓。但民進黨政府仍要求法庭開庭，就憲訴法修正案本身是否違憲作出裁決。這種日益破壞性的黨派政治衝突已使台灣瀕臨憲政危機，且尚無明確的解決方案。
這場對抗發生在台灣，這個自由之家去年評為亞洲第二佳的民主國家，僅次於日本，遠高於美國和歐洲大部分地區。多年來，台灣的政治體系已證明其對中國的影響行動具有很強的抵禦能力。那麼為什麼它現在面臨政治危機呢？
立法機構分裂，錯失良機
最簡單的答案就是分權政府。 16 年來首次台灣的立法權和行政權由不同政黨控制（也是台灣民主歷史上第二次）：國民黨和民眾黨共同把持立法院多數席位，與民進黨政府的權力鬥爭十分激烈。
這場衝突並非不可避免。2024年1月的總統及立委選舉，總統大選中民進黨賴清德以僅四成得票率贏得，立委選舉中民進黨則失去多數席次優勢。國民黨最後獲得52席立委（另加2名泛藍的無黨籍席次），民進黨獲得51席立委，總統候選人柯文哲領導的第三勢力民眾黨則獲得8席立委（全部來自政黨不分區制度）。這使得沒有任何政黨能夠佔據絕對多數，並使民眾黨成為立法院中藍綠爭相尋求支持的關鍵席次。理論上，民眾黨本可以利用這樣的優勢從執政的民進黨手中獲取重大讓步——無論是在政策、法案主導權甚或內閣人選上。但民進黨與民眾黨的談判卻毫無進展，賴總統也錯失了阻止黨派鬥爭成形的機會。
戰線的形成在2月1日新任立委就職時首次顯現出來。其首要任務是選舉議長和副議長。奇怪的是，民眾黨最終決定不支持任何主要政黨的候選人——該黨的八名立委在第一輪投票中支持民眾黨成員黃珊珊，在第二輪投票中棄權。最終，國民黨韓國瑜勝出成為議長，國民黨江啟臣則當選為副議長。雖然為國民黨提供了至關重要的幫助，但民眾黨卻連副議長都拿不下來。他們也沒有與民進黨達成協議，本來循此途徑可以為兩黨確保至少拿下一席。鑑於民眾黨擁有至關重要的選票，可左右兩大黨對立法院的控制權，最後結果似乎對民眾黨和民進黨來說都是錯失關鍵機會。
我聽過關於這次談判失敗的不同解釋。一種說法是，民進黨方面先關上合作之門——執政黨立委正在與民眾黨進行私下談判，以商討可能的分權協議，但賴清德介入，阻止了談判。當時的報導稱，民眾黨在2月1日前夕的合作條件是民進黨支持黃珊珊擔任議長——民進黨顯然不願意付出這個代價，但事後看來，他們可能應該接受。這項解釋也與黨團總召柯建銘的公開評論一致，即「[綠白合]除非[民眾黨]主動起義來歸」。因此，這或許是民進黨團（以及最終賴清德本人）的一個戰略失誤，而他們正在承受後果。
但另一種可能性是，無論民進黨提出什麼條件，民眾黨從來沒有認真地想過要與民進黨合作——甚至在幾個月後因柯文哲受到貪汙調查被羈押，加劇了民眾黨對民進黨政府的敵意之前就大勢已定。雖然國民黨與民眾黨的總統候選人的合作談判在2023年11月高調公開破裂，但兩黨在立委選舉前仍然結盟，甚至一起競選，因此民眾黨的領導人或許已經確認他們在大選後也將要和國民黨聯手，民進黨從來不可能改變他們的心意。
不論原因為何，自2月1日新任立委就職以來，民眾黨始終選擇扮演國民黨「小夥伴」的角色，並支持在野黨與民進黨政府的對抗策略。而隨著黨派分歧加劇，也演變為立法院的國民黨和民眾黨多數與行政院的民進黨之間的黨派衝突。隨之而來的黨派鬥爭在過去一年中升級到政治戰爭的程度，對台灣的民主體制構成了嚴峻考驗。目前這場考驗中，民主暫居下風。
黨派權力鬥爭：三大衝突舞台
目前台灣媒體充斥著大量利益衝突的言論，一般觀察者很難真正了解這場政治危機的進展。但拋開黨派偏見，其根本原因卻是顯而易見的：這是民進黨控制的「行政院」與國眾兩黨聯盟在「立法院」的權力鬥爭不斷升級的結果。
較深層來看，當前的對抗也源自台灣憲法框架的潛在矛盾，儘管經歷了幾輪改革，但台灣憲法框架仍然是總統制和內閣制的尷尬混合體，無法有效地處理政治分歧。如同大多數分權政府體制一樣，台灣的總統與立法院是相互制衡的：他們由不同的選舉產生（起源分立），不能解散或取代另一方（存續分立）。當一個政黨控制兩個部門時，正如台灣在其民主歷史上的大部分時間裡所經歷的那樣，黨內的共同利益有助於緩和這些部門之間的緊張關係，並維持某種程度上的理性的政策制定過程。台灣在此期間整體治理良好，沒有遭遇公民自由和法治的侵蝕，而其他年輕民主國家在長期的一黨執政之後，往往會遭遇這種侵蝕。
但鑑於台灣藍綠分歧嚴重，當不同黨派控制兩院時，無休止的黨派鬥爭就會上升到直接衝突，雙方都有強烈的動機去挑戰分權制度的界限。台灣先前只經歷過一次分裂政府時期，即2000年至2008年的陳水扁時期，那是一個政治經常上演赤手空拳的肢體衝突的時期。（個人觀點：儘管政治上普遍存在混亂，但我對這個時代還是有一點懷念的，因為那是我第一次到台灣，真正沉浸在台灣政治中的時代。當前的政治動盪對我來說亦有點復古的感覺。）
不幸的是，台灣似乎又回到了陳水扁時代的黨派衝突模式，而現在的政治體系的表現似乎也不比當時更好。在過去的一年裡，這場鬥爭在三個不同的領域中展開：監督與調查、權力分立和預算。
1. 監督與調查
在野黨將對民進黨政府採取強硬態度的最早跡象，是試圖擴增立院調查權，賦予立院對行政部門更大的影響力。5月20日賴清德就職一週後，國民黨-民眾黨通過《立院職權行使法》修正案，內容如下：
- 邀請總統至立法院報告，但須回答立法委員的口頭質詢；
- 禁止公務員在立法院接受質詢時，對質詢者表達不同意見或以問題回應(反質詢)；
- 擴大立法機關的權力，強制政府成員、民間組織和一般人民在立法委員會前作證並提供書面文件，並對不遵守行為處以罰鍰；
- 將犯偽證罪或藐視國會的政府官員定為犯罪，並加重處罰。
民進黨政府反對這項立法，並將法案退回立法院覆議，而在野黨再次通過了該法案，這並不令人意外（實際上，閣揆的否決權非常弱，可由立法院以第二次簡單多數決推翻）。行政院隨即把法案送交憲法法庭，由憲法法庭裁定是否符合憲法。法庭先裁定暫停適用，並聽取辯論和審議。最終，法院於10月作出裁決，基本上證實了政府的反對意見，並推翻了大部分立法條款。 （凍蒜先生Nathan Batto 在他的部落格上對該裁決及其影響進行了很好的總結。）
該裁決，加上9月發布的限縮死刑適用範圍的決定，將在野黨的憤怒轉向了憲法法庭。國民黨—民眾黨迅速發起立法，提高憲法法庭宣布違憲的門檻，並任由15名大法官中的7名法官的任期於10月31日到期，而對於賴總統提名的繼任候選人拒不審理。此後，隨著國民黨與民眾黨將注意力轉向其他領域，監督權之爭已基本平息。目前，民進黨已有效抵擋住在野黨擴大調查權的努力，但這些問題可能在未來某個時候再次出現，並再次成為衝突的焦點。
2. 權力分立
憲法法庭（舊稱大法官會議）的獨立性從去年夏天開始成為一個主要的引爆點。台灣的司法獨立傳統尚年輕，根基尚淺，大法官的產生方式又雪上加霜。憲法法庭共有 15 名大法官，任期交錯，每屆任期8年，不得立即連任。這種設計明顯的政治問題是，台灣的總統和立委選舉每4年舉行一次，因此，如果總統連任兩屆，他/她就可以任命憲法法庭的每一位成員。這其實就是蔡英文時期的情況：截至去年7月，所有大法官都是蔡英文任命並經民進黨多數的立法院同意的人選。國民黨支持者別急著喊不公平，他們在馬英九時期也是同一制度的受益者：到了2016年，每一位大法官都是由馬英九任命的，並得到了國民黨多數的立法院同意。
大法官任命程序的設計意味著，即使大法官實際上根本不存在黨派傾向，並且完全誠實、專業、公正地解讀憲法來做出決議，他們也不可避免地會被指責公然偏袒執政黨。這其實就是國民黨-民眾黨批評的要點，也是為什麼他們表示要阻止賴清德的提名人選。平心而論，他們的擔憂是合理的——鑑於他們在立法院新獲得的權力和憲法法庭的政治影響力，賴總統確實應該與在野黨進行談判，以找到一份雙方有共識的大法官候選人的折衷名單。但應對這場僵局國眾兩黨採取完全癱瘓憲法法庭的手段，也值得詬病——立法院的多數黨應該要依法對總統的提名人進行審理，而不是像現在這樣拖延著。
不幸的是，在野黨不僅僅滿足於阻擋賴清德提名的人選；在10月憲法法庭作出裁決後，立法院甚至進一步修改了憲法訴訟法，提高了法定人數和裁決的門檻。此舉的動機顯然是黨派私心，更不客氣地說，是令人髮指的：在新的門檻下，憲法法庭不能（或至少，在野黨似乎認為它不能）裁定立法院通過的任何法案是否符合憲法，直到除非有新的大法官上任——國民黨-民眾黨將能夠拒絕任何他們認為未來可能敢於做出不利於他們的裁決的候選人。
（題外話……這裡有一個重要的細微差別，我很少看到被提及：直到最近，憲法法庭都需要2/3的絕對多數才能發布釋憲。將門檻降低到1/2以上是2021年民進黨立法院通過的憲訴法改革方案的一部分內容——對於那些感興趣的人，中研院法律研究所的林建志研究員寫了一篇關於這項改革的精彩解釋文章。因此，恢復更高的要求本身並不具有反民主性，也不會對司法獨立構成威脅。更大的問題是當下的政治脈絡及其對司法制度短期運作能力的巨大影響。）
這種對司法獨立性的直接攻擊引起了英文評論的最大關注（例如參見此處、此處和此處）。然而，因在野黨拒絕同意新提名人而陷入癱瘓的不僅僅是憲法法庭。國民黨與民眾黨也將目標轉向了其他需要獲得立法院行使同意任命成員的獨立機構。其中包括台灣的三個獨立委員會——負責監督台灣廣播媒體的國家通訊委員會（NCC）；公平交易委員會、負責管理台灣選舉的中央選舉委員會——以及考試院和監察院。
NCC自從2020年拒絕深藍電視台中天電視台的廣播執照換照，並迫使其停播以來，一直是國民黨的眼中釘（儘管中天並沒有關閉——它仍在YouTube上播放）。新任立委上任後，在野黨很快就開始向委員會發動攻擊，試圖限制其權力或使其陷入癱瘓。今年4月，國民黨和民眾黨宣布，將反對民進黨政府提名的全部4名委員會成員(總成員7人)。今年5月，國民黨提出一項法案，取消廣播媒體執照更新的要求，實際上剝奪了國家通訊委員會最重要的執法工具。7月，在行政院與立法院任命僵局的情況下，國民黨與民眾黨投票阻止行政院以代理身份延長即將離任的委員任期；行政院隨後利用議事漏洞，使即將離任的副主席翁柏宗成為代理主席，從而維持了4名委員的最低法定人數。最後，由於行政院和立法院在提名問題上仍陷入僵局，在野黨於11月通過了一項法案，迫使代理主席翁先生在12月1日之前下台；自那時起，委員會只剩下3名成員，缺乏其運作所需的法定人數。
到目前為止，對其他獨立機構——公平交易委員會和考試院——的任命審查爭議較小，部分原因是這些機構的政治性不強，部分原因是民眾黨在這些方面表現出了與國民黨分裂投票的罕見獨立性。4位公平交易委員會委員候選人中，民眾黨支持的2位與民進黨投票同意，但反對另外2位，與國民黨投票否決。民眾黨還投票支持考試院7名候選人中的6名，與國民黨分道揚鑣，支持周弘憲擔任院長，但與國民黨一起投票反對最高檢察署檢察官柯麗鈴。
同樣，這裡的制度設計還有很多不足之處：如果兩黨不能就提名人達成共識，即造成委員會或各院不能合法運作，立法諸公也沒有動機要迅速同意或否決被提名者。在野黨還可以操弄對這個過程的控制來懲罰他們不喜歡的決定，或發洩對被提名者的個人不滿。由於監察院和中央選舉委員會成員的產生程序相同，這些提名將成為該領域下一場戰鬥，並可能加深政治危機，特別是如果中選會最終以同樣的方式陷入癱瘓的話。
3. 預算
在台灣的憲法架構下，行政院主導年度預算過程。行政院大致掌握主導權，獨自握有自行草擬預算案的專有權（《中華民國憲法》第 59 條），其後年度預算案送交立法院審議通過（第 63 條）。立法院在預算過程中的權力是有限的：它可以刪減或凍結項目，但至關重要的是，它不能增加支出（第70 條），也不能在類別之間重新分配資金（大法官解釋釋字第391號）。由於這些限制，行政院比立法院佔了上風；立法機關可以（並且曾多次）單方面通過立法，要求為新政策撥款，但行政部門可以單純地無視法規，拒絕編列相關用途的下一年度預算。因此，台灣的體制架構賦予行政院預算主導權，同時將立法院限制為純粹被動的角色。實際運作上，跨黨派的立委仍然尋求各種方法對政府部門施加影響，例如刪減或凍結預算，以及要求部長到立法院接受質詢。直到之前，立院還沒有成功擺脫預算束縛，增加大量新支出。
然而，自新任立委就任以來，國民黨-民眾黨一直在積極推鬆動這些憲法限制。這個領域發生的第一次重大鬥爭，是關於向原住民群體支付賠償金的一個看似無關緊要的問題。6月4日，在野黨多數通過了一項法案，將受原住民保留地受到禁伐衝擊的所有權人禁伐補償金額增加一倍。該法案的修正案還要求行政部門撥出額外資金來履行賠償協議的條款。雖然涉及的金額很小，但這個問題變成了一場曠日持久的鬥爭，因為它開創了先例：如果立法院能夠迫使行政院在這個問題上增加常規年度預算流程之外的支出，那麼它可能會打開潘朵拉的盒子，藉由各種支出需求削弱行政部門的預算主導權。談判拖過了整個秋季，直到11月份，行政院最終達成跨黨派共識，通過了一項新的專案預算來為該計劃提供資金。
對於民進黨政府（以及台灣的長期財政紀律）來說，這項協議的問題在於，特別預算為立法機構提供了一條繞過行政部門控制預算過程的途徑——而在野黨現在可能會尋求擴大利用這條途徑。到目前為止，這些特別預算確實是「特別」的：它們規模龐大、數量稀少，並且一般用於需要多年專項支出的重大資本項目。最近的例子包括民進黨於 2017 年通過、並於 2019 年和 2021 年再次增加的「前瞻基礎建設計畫」，以及 2022 年通過的國防採購特別預算，以資助台灣持續向美國購買尖端武器系統。
順道一提，兩黨執政時都曾使用過特別預算，這種做法可以追溯到民主化前時期：蔣經國在 1970 年代提出的著名的「十大建設」就是通過同樣的特別預算程序，1991年李登輝在執政期間，國民黨控制的立法院通過了大規模的基礎設施特別預算，即「國家建設六年計畫」。毫不奇怪的是，無論是哪一黨在野，都對「過度使用」提出了猛烈的批評。例如，早在1990年代，民進黨就抵制了「國家建設六年計畫」的投票，而2017年，國民黨佔領主席台，成功迫使縮短了最初的「前瞻基礎建設計畫」的長度。
如今國民黨重掌立法院大權，對特別預算的熱情也突然重燃。2024年3月，黨團總召傅崐萁提出一項規模達2500億的特別預算，用於東海岸的基礎設施建設，主要惠及他的選區、花蓮縣和台東縣。雖然他最初得到了韓國瑜議長和江副議長的公開支持，但國民黨黨團最終在6月份擱置了這一想法（除了巨大的成本外，其收益只會集中在花蓮和台東兩個選區）。但國民黨和民眾黨可能透過特別預算繞過行政院的預算權，這對民進黨政府而言仍是一個非常嚴峻的威脅。
不過，最近在野黨把目標轉向了不同的方向：中央和地方的所得分配公式。12月20日通過的三項法案之一修改了《財政收支劃分法》，將中央與地方政府的收入分配比例從75-25%改為60-40%。（關於這項法案的中英文報導尤其令人困惑——幾篇報導錯誤地描述地方政府將獲得60%的收入，而不是40%。）現在要說這個改變最終將產生什麼影響還為時過早，但這對於中央政府的財政狀況可能造成嚴重後果，可能需要削減高達40%的中央政府可支配支出，正如主計處處長幾週前在立法院提出的說明。
彷彿生怕這還不足以造成財政混亂，國民黨和民眾黨也威脅要大幅凍刪年度預算法案中他們最喜歡的一些目標，包括數發部、農業部、陸委會和NCC的預算，以及台灣本土國艦國造下一階段的大部分資金。他們還誓言要刪減對國營事業台電的補貼，該公司幾年來一直處於嚴重虧損狀態。台電預算刪減提議尤其令人惱火，因為國民黨-民眾黨去年也因批評台電提高電價以幫助彌補運營赤字的提議而獲得了很大的政治利益，儘管最終在野黨只做出了微小的改變。對《電業法》的修改保留了費率制定委員會無需獲得立法院批准即可提高電價的權力。
截至本文撰寫時，預算之爭仍在繼續，但很明顯國民黨和民眾黨對台灣的預算優先事項產生了重大影響。如果資金分配改革持續下去，中央政府的財政能力將受到削弱，而地方政府將受益，而且可能使增加國防和民間社會韌性的相關資金變得更加困難，而這兩大重點目前正是國際觀察家們最感興趣的。目前的情況不容樂觀。
* 註1：作者Kharis Templeman 祁凱立博士是一位美國史丹佛大學胡佛研究所研究員。
* 註2：原文尚有多篇外部連結，於譯文未收錄。
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